Overheidsdiensten en marktdiscipline

Soms voert een overheid taken uit die op een gegeven moment gezien worden als iets dat beter door 'de markt' uitgevoerd kan worden. Het gevolg is dat de overheid die taak, met de bijbehorende organisatie(s), verzelfstandigt. Van enige afstand gezien kan dat op heel veel verschillende manieren gebeuren, maar in de praktijk blijkt dat dat – in Nederland tenminste – bijna altijd op een paar standaard manieren gebeurt. Of de taak met bijbehorende organisatie wordt (voor een deel) naar de beurs gebracht, of de taak wordt met organisatie en al 'op afstand' gezet, door er een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) van te maken. Een aanverwante situatie is de aanbesteding van diensten ten behoeve van burgers door de (lokale) overheid, bijvoorbeeld bij de thuiszorg.

ovmarkt-keuze-515

In dit stuk wordt een alternatief beschreven dat voor alle betrokkenen – overheid, burgers en verzelfstandigende dienstenorganisaties – in veel gevallen veel effectiever is, omdat de wijze waarop wordt verzelfstandigd (of aanbesteed) leidt tot een gepland 'level playing field', in plaats van een pseudo-monopolie. In de gevallen waarin zoiets normaal gesproken wordt gedaan is namelijk zeer vaak het resultaat dat er een organisatie ontstaat die misschien wel op afstand van de overheid staat, maar feitelijk een monopolie heeft. Wel marktgeoriënteerde interne regels, maar geen concurrentie! Dit nodigt uit om anders met kosten om te gaan dan wanneer echte marktdiscipline heerst. Het maakt hierbij niet uit of het een aanbesteding betreft of een verzelfstandiging, regionaal of landelijk.

Verzelfstandiging
In alle gevallen onderhandelt de overheid over financiering en budget van de nieuwe situatie. Over het algemeen zijn in eerste instantie de operationele kosten – dus afgezien van eventuele transitiekosten – gelijk of lager dan in de situatie ervoor: winst dus! Dit is een goede zaak, voor iedereen. Maar bestaat dat voordeel nog steeds, ook na één jaar? En na vijf jaar?

ovmarkt-mono-0-515

Door er in de praktijk een monopolistische organisatie van te maken, wordt het moeilijk om de kosten in de hand te houden. De nieuwe organisatie is namelijk onafhankelijk van de overheid; de overheid is op z'n hoogst aandeelhouder. Direct ingrijpen is daardoor zeer lastig, omdat de aandeelhouders geen direct zicht hebben op de kosten en de exacte aard daarvan...

ovmarkt-mono-1-515

Bij het laten uitvoeren van taken door derden geldt altijd dat een aantal factoren van directe invloed zijn op het uiteindelijke resultaat. Vooraf zijn die niet altijd gemakkelijk vast te leggen, omdat de nieuwe organisatie zich autonoom gaat bewegen in de markt. Tijdens en na de uitbesteding van de taken kan dat vaak wel, maar dan zijn de contracten reeds getekend. Het is dus moeilijk om die factoren als instrument in die contracten op te nemen. Vanuit dat standpunt is het zinvol om te zorgen dat de beïnvloeding en eventuele bijsturing niet zozeer vanuit de opdrachtgever (overheid) komen, maar vanuit de directe betrokkenen, veelal burgers.

De semi-monopolistische situatie die nu vaak ontstaat, geeft de burger geen enkele mogelijkheid om bij te sturen. In het slechtste geval is (na bijvoorbeeld vijf jaar) de kwaliteit van de dienstverlening verslechterd, zijn de totale kosten hoger geworden en is de verzelfstandiging niet effectief, eigenlijk mislukt!

ovmarkt-mono-5-515

Bij het ontwerp van de gewenste situatie is het dus vereist dat de burger, de afnemer van de dienst die uit de overheidstaak voortvloeit, de middelen krijgt om bij te sturen. De meest eenvoudige manier om bij te sturen is door de direct betrokkene te laten kiezen, eventueel 'met de voeten', door klanten toe te staan weg te lopen! Door een reële keuze te introduceren, of in ieder geval de mogelijkheid daartoe, kan de aanbestedende of verzelfstandigende overheid ervoor zorgen dat de discipline van de markt van invloed is op de nieuwe situatie.

Om een (schijnbaar?) extreem voorbeeld te nemen: stel dat de belastingdienst zou worden verzelfstandigd tot de ZBD, de Zelfstandige BelastingDienst, dan zou dat – met de nu normaal geldende werkwijze – leiden tot een grote tot zeer grote organisatie (een soort bank) die niet direct door de minister en het parlement gecontroleerd kan worden, maar wel een monopolie heeft op het innen van rijksbelastingen. Elke paar jaar moet dan het contract tussen overheid en ZBD heronderhandeld worden, waarbij de overheid een nadeel heeft, namelijk een zeker kostenniveau, zonder inzage in die kosten en de aard daarvan.

ovmarkt-pluri-0-515

Stel dat in plaats van één monolithische ZBD er drie ZBD's zouden komen: ZBD West, ZBD Zuid en ZBD Noord. Bij het instellen van die drie ZBD's zou de overheid bedingen dat alle ZBD's de eerste vijf jaar regionaal gebonden zijn, met andere woorden, dat op basis van de postcode duidelijk is waar een burger met zijn belastingaangifte naar toe moet.

ovmarkt-pluri-1-515

Vervolgens wordt ook afgesproken dat de ZBD's na die periode van vijf jaar onderling mogen (lees: moeten) gaan concurreren, door personen en bedrijven toe te staan een andere van de drie ZBD's te kiezen. De periode van vijf jaar dient onder meer om de onderdelen van de huidige belastingdienst te splitsen en te decentraliseren. Een tweede activiteit die in die vijf jaar moet worden uitgevoerd is het ontwerpen en inrichten van een volstrekt transparant instrumentarium aan de hand waarvan zowel overheid als burgers en bedrijven (ondertussen klanten!) kunnen vaststellen hoe effectief en hoe efficiënt elke ZBD werkt. Een derde activiteit die uitgevoerd zou moeten worden is het ontwerpen en implementeren van een eventueel vereveningsmechanisme tussen de ZBD's, voor eventuele activiteiten die in het verleden door 'concurrerende' ZBD's zijn uitgevoerd. In hoeverre zo'n vereveningsmechanisme noodzakelijk is hangt sterk af van de wijze van financiering van de ZBD's. Worden zij vanuit de door hen geïnde belasting gefinancierd? Of worden zij door de landelijke overheid vergoed voor de feitelijke activiteiten die ze uitvoeren? In het eerste geval zou zo'n vereveningsmechanisme noodzakelijk kunnen zijn.

ovmarkt-pluri-5-515

Na die vijf jaar kunnen bedrijven en burgers kiezen welke ZBD het meest aan zijn of haar eisen voldoet. In dit hypothetische voorbeeld handelt ZBD Noord de aangiften binnen week af, maar maakt relatief gezien veel fouten die pas na een jaar gecorrigeerd worden. ZBD West heeft de allerbeste klantenservice en bedient het MKB veruit het beste. ZBD Zuid lijkt het meest effectief voor het grootbedrijf.

Aanbesteding
Een ander voorbeeld is aanbesteding, bijvoorbeeld van thuiszorg, maar dit zou in principe (los van bestaande wettelijke kaders) ook kunnen gelden voor bijvoorbeeld de sociale dienst, het verstrekken van vergunningen en het afgeven van (reis)documenten, zoals paspoorten en ID-kaarten. We gebruiken thuiszorg als illustratie van de alternatieve aanpak.

Thuiszorg vloeit voort uit de AWBZ en is een taak van de gemeente. In (vrijwel?) alle gevallen besteden gemeenten de thuiszorg uit naar landelijk of regionaal werkende organisaties. Hierbij wordt over het algemeen de thuiszorg voor één regio voor een periode van een aantal jaar aan één organisatie gegund: een monopolie voor die regio.

ovmarkt-aanb-mono-515

Immers, de burger die van thuiszorg afhankelijk is heeft in dat specifieke (postcode-)gebied keuze uit slechts die ene aanbieder! Dat is fantastisch wanneer blijkt dat alle betrokkenen de geleverde kwaliteit zeer goed vinden, maar dat is helaas niet altijd het geval. Wanneer een burger het niet eens is met de geleverde kwaliteit, of de manier van werken, of wat dan ook, dan is het alleen maar te hopen dat een andere en betere aanbieder in de volgende gunningsronde het contract wint. Een belangrijk aspect is dat schaalgrootte van groot belang is voor de prijs die de uitbestedende overheid (lees: belastingbetaler) er uiteindelijk voor betaalt. Dit omdat men vaak redeneert dat bij grotere schaalgrootte de overheadkosten lager zijn. (Het is overigens maar de vraag of dit echt waar is.) Daarnaast blijkt dat bij gunning aan een andere partij na afloop van een contract de 'verliezende' organisatie vaak drastisch moet reorganiseren, waarbij vaak ook gedwongen ontslagen vallen en/of werknemers van de oude partij tegen slechtere voorwaarden door de nieuwe partij worden overgenomen. Zowel de maatschappelijke kosten als de transitiekosten zijn voor alle partijen hoog, soms zelfs hoger dan het (schijnbare) inkoopvoordeel door de gunning aan de goedkopere partij! Dat kan toch niet de bedoeling zijn! Een ander aspect, specifiek ten aanzien van het voorbeeld thuiszorg, is dat wanneer onvoldoende capaciteit voor thuiszorg geboden kan worden, of de kwaliteit daarvan onvoldoende is, er een druk ontstaat op verpleeg- en verzorgingstehuizen. De kosten daarvan zijn aanzienlijk hoger dan van (goede) thuiszorg!

Wanneer schaalgrootte, kwaliteit en prijs de effectiviteit van de aanbesteding bepalen, dan is een vergelijkbaar scenario als bij de ZBD mogelijk, door over een (iets) grotere regio aan te besteden – bijvoorbeeld het niveau van de provincie – en dan ten minste drie partijen elk een vergelijkbaar contract in die grotere regio te gunnen. Deze drie leveren dan in concurrentie hun diensten.

ovmarkt-aanb-pluri-515

Een harde randvoorwaarde is dan dat bij de uitbestedende organisatie, meer dan nu (vrijwel altijd) het geval is, niet uitsluitend wordt gekeken naar de operationele kosten van de uitbesteding, maar vooral ook naar het nut, de effectiviteit en de toegevoegde waarde voor de persoon die de thuiszorg nodig heeft. Ook hier is het daarom van groot belang om een volstrekt transparant instrumentarium te ontwikkelen om de effectiviteit en efficiency van dit soort dienstenorganisaties inzichtelijk te maken. Door de tevredenheid van de klant (de burger) hierin zwaar te laten wegen, kan de aanbestedende overheid bepalen welke partijen de volgende keer wel en niet mogen meedingen naar het contract... De tevredenheid kan (deels) vrij gemakkelijk worden gemeten aan de hand van de mutatiegraad van burgers die de aanbestede diensten afnemen, maar kan ook expliciet gemeten worden. Op deze wijze wordt de discipline van de markt ook in zo'n marktsegment geïntroduceerd, in plaats van een pseudo-monopolie te creëren.

Een dergelijke opzet staat of valt met de tweede randvoorwaarde, namelijk het voorkomen van illegale prijsafspraken en kartelvorming. Door onderzoek naar dit soort diensten een vast onderdeel te laten vormen van de werkzaamheden van een antikartelorganisatie als (in Nederland) de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) of (in het Verenigd Koninkrijk) de Office of Fair Trading (OFT) zou dit voorkomen moeten kunnen worden. Overigens zal de door de overheden geëiste transparantie in zowel de aanbestedingsfase als tijdens de uitbesteding kartelvorming sowieso al tegen gaan.

Conclusies
Zoals in dit stuk is beschreven is het zeer wel mogelijk om overheidsdiensten anders te verzelfstandigen of uit te besteden. Het nut en de noodzaak daartoe zullen in de komende jaren sterk toenemen. Het vergt echter een verandering van focus van de beleidsmakers, regelgevers en de politiek. Zonder een expliciete focus op de effectiviteit van een verzelfstandiging of aanbesteding in de ruime context zullen de focus op 'zuivere' kosten, de 'potjes' waaruit de kosten gedekt 'mogen' worden en de heersende procedures leiden tot geldverspilling, nota bene onder het mom van efficiënt omgaan met de bestaande middelen. Het vergt een omslag in het denken en het maken van heldere keuzes op de middellange en lange termijn om hier anders mee om te gaan.

[Vorige]  [Volgende]  [Terug]
Laatst aangepast op zondag 09 februari 2014 16:44
ovmarkt-pluri-177